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无敌炸金花牧区城镇化与草原生态治理

时间:2021/07/07    

  我国北方草原牧区广泛推行的牧区城镇化政策,延续了中国长期形成的草原生态治理政策的定居化特点。牧区城镇化与草原生态治理的过程需要重新审视牧民的主体性地位,充分认识牧民的流动性特征。在具体实践中,以牧业合作社、草原生态旅游业等新的组织方式和生计方式推动的牧区重建,可以让牧民在牧区与城镇之间往返流动,牧民在享受城镇多元生计与现代生活方式的同时,继续在牧区从事牧业生计和保护草原生态环境,实现牧区城镇化与草原生态治理的双赢,从而在产业、人才、文化、生态、组织等方面推动乡村全面振兴。

  农村人口流动和城镇化是学界关注的重要议题。在城乡发展不均衡的背景下,城乡间巨大的经济差异和收入差距通常被认为是人口向城镇流动的最主要原因。1自党的十八届三中全会提出城乡一体化的新型城镇化道路以来,围绕城镇化进程中的农村衰落与乡村振兴等问题,学界进行了一系列颇具启示的研究。总体上,学者对于城镇化问题研究的出发点和落脚点普遍集中在户籍、土地、财政等经济与社会制度范畴,2而对于当前城镇化进程中的人口流动与城镇化推进模式的复杂性状态,尚没有作出充分解释,这尤其体现在北方草原的牧区城镇化上。

  与一般农村相比,牧区城镇化有其自身的特殊性。政府推动牧区城镇化的目的不仅是解决经济社会发展问题,同时也要解决生态环境问题,其政策意图不仅在于推进牧民发展转型,还期望通过牧民搬离牧区、定居城镇以实现草原生态治理。当前学界关于牧区城镇化研究的焦点主要集中在影响牧民流动的推拉因素、3牧民流动到城镇后的经济与社会效益、4牧民定居与城镇建设,5也有研究注意到牧民在城镇化进程中的回流现象,但仍将落脚点放在如何促进牧民城镇定居与转产就业上。6

  然而,牧民和草原是生命共同体。在牧区城镇化进程中,牧民迁出牧区,割裂了牧民与草原之间唇齿相依的联系,带走了蕴藏在牧民身上的有关草原生态环境保护的传统知识和治理能力,从而可能带来一系列政策的意外后果。这意味着,在牧区城镇化成为不可扭转的发展趋势下,有必要进一步研究牧区城镇化与草原生态治理间复杂的社会关联,重新审视牧民在这一过程中的角色。在牧区城镇化的浪潮中,牧区和牧民何去何从?当前北方草原大力推行的牧区城镇化,可否将草原生态治理带向一个可持续发展的未来?如果可以,又该通过怎样的途径发挥牧民在草原生态治理过程中的作用?本研究通过对内蒙古草原牧区相关案例的研究,以在“牧区—城镇”间往返流动的牧民为研究对象,提出草原生态治理的“流动性”视角,探讨在城镇化背景下实现草原生态治理的路径和机制。

  关于草原生态退化,超载过牧一直是主流解释框架。依循这一解释逻辑,要实现草原的生态治理,减少牧区人口和草原载畜量势在必行。自20世纪80年代,国家开始通过资金、技术、政策规划等措施干预草原生态环境和牧民生计。在国家主导的草原生态治理脉络里,草畜承包、禁牧休牧、生态移民、牧区城镇化等一系列自上而下的政策相继在北方草原牧区实施。相关研究指出,在这一过程中,地方政府通过“权力的资本—技术网络”限制、管理牧民和牧业,以实现社会的再造与环境的改造。7草原生态环境保护逐渐从依靠牧民理性向依赖国家权威转变。8

  相关研究还注意到,已有方案忽视了草原生态系统的复杂性和草原生态环境保护的多样性,反而造成草场的普遍退化。有学者指出,草畜承包、建网围栏的本意在于明晰产权、减少牧场的公共性,刺激牧民对草原的保护意识与行为。但在实践过程中,牧民因无法进行长距离、大规模的游牧,他们或是过度利用公共资源以保护自有资源,或是“定居轮牧”,让牲畜在同一片草场重复采食践踏,加剧了草原的利用程度。9还有学者认为,草原生态退化主要受草原生态系统本身的不稳定性和降水、火灾、虫灾等诸多不确定性因素影响,集中于载畜量和定居放牧的制度设计使牧业丧失了根据气候变化、草场情况等因素进行调节的余地,牧民应对自然变化的能力减弱,草原脆弱性增加。10草原生态治理政策在实践过程中出现一些问题,亟须在理论层面寻找问题的症结及其突破口。

  20世纪80年代末兴起的“新牧区发展范式”(new pastoral development paradigm)注意到发生在非洲牧场上的草场退化、荒漠化问题,基于对旱地资源系统以及共有产权制度的新认识,提出了牧区发展的新思路。11秉承这一研究取向的学者认为,定居化政策忽视了牧业的流动性,不利于草原生态环境保护和牧业发展,牧区的现代化建设应该将牧场的管理权力下放到地方团体,尊重、顺应、吸收牧业生计的流动性特征。12作为对“新牧区发展范式”的总结、反思与发展,富勒(M. Niamir-Fuller)和特纳(M. D. Turner)提出“流动性范式”(mobility paradigm),并从资源基础(resource base)、资源使用者(resource users)、适应性策略(adaptive strategies)、共有产权制度(common property regimes)四个方面阐释在干旱、半干旱的草原牧区,流动性对于实现畜牧业在经济、社会与环境层面的可持续性发展的重要意义。13

  事实上,早期国外人类学家的研究已经指出,流动性是牧业经济系统的典型特征,是在不确定的自然环境里,牧民适应草原气候变化与保护草原生态环境的重要方式。14移动以及随时作出有关移动的抉择可使游牧的人群突破各种空间、社会与意识形态的“边界”,利用分散且变化无常的水、草资源,还可及时逃避各种风险。15中国北方草原是一个有着悠久游牧历史的地区,流动性的逻辑也充分展现在其牧业实践中。例如,荀丽丽发现,牧民需要通过游牧的方式适应蒙古高原上气候与草原生态环境的不确定性。在这一过程中,牧民发展出相应的组织、社会规范和本土生态知识,用以学习、适应流动的生产、生活方式,同时规范牧民的资源利用行为,维持生计与生态间的动态平衡。16换言之,在长期的牧业实践中,牧民正是通过流动这一理性的策略躲避灾害,拓展自然资源利用的空间,在气候、地形、草场、牲畜之间寻求整体的平衡。

  “流动性”对于牧业经济与草原生态环境保护的重要性在学界被广泛接受,但吸纳和借鉴这种发展新思路的地方经验,以及对它的深入研究较少。虽有研究提出草原牧区可借助现代科技和制度重新建立并支持游牧的生产方式,达到草原复兴的目的,17但基于现代国家治理体系的行政区划制度与草原产权明晰化的社会现实,很难找到一个再现传统跨地区游牧的成功样本。在笔者看来,这种僵局主要在于未能厘清“牧民流动性”与“牧业流动性”两者之间的内涵。富勒和特纳的“流动性范式”主要关注流动性的牧业生计对草原生态治理的意义,可将其视为一种“牧业流动性”。

  在中国,随着以城镇化为导向的牧区发展方式的逐步推进,在牧业、牧群身上寻找流动性对于草原生态治理的现代意涵,不符合草场产权明晰化的制度设计以及以家户为单位围栏放牧的牧业实践。随着西部大开发以来民族地区工业化、城市化的快速发展,牧民生计方式多元化,牧业在牧民家户经济中的重要性逐渐降低。一项基于内蒙古自治区34个嘎查(村)18294个牧民的实地调查数据表明,由于牧业经济效益较低与牧区现代化进程的推进,牧民草原畜牧业经营代际传递意愿较弱,仅有1/3的牧民明确表示愿意子女继续从事草原畜牧业。19厉以宁对内蒙古赤峰市牧区城镇化的研究发现,由于牧区的沙化与水源枯竭,牧民有迁移进城的意愿,而城镇就业机会的提供与生活条件的改善,进一步促使牧民作出进城居住与发展的决定。20这意味着,无敌炸金花在草原产权明晰化和牧区城镇化大力推进的背景下,牧业流动性实践的社会基础已发生变化,照搬传统的牧业流动性概念分析当前的草原生态治理与牧民行为的实践机制,已不合时宜。

  笔者认为,牧区发展和草原生态治理必然要落实到牧民这一社会主体身上,对于流动性的关注也应该从牧业转移到牧民身上。随着牧区城镇化的推进,牧民的生产系统和生活系统已经开始呈现出明显的分离化倾向,牧民生计方式更加多元,且流动也开始跨越草原牧区,在牧区与城镇更广泛的地域空间内发生。传统的流动性范式已无法对城镇化背景下牧民流动现象作出令人信服的解释,我们必须寻求一种更具包容性和解释力的分析概念,理解流动性对于新时期草原生态治理的意义,及其可能蕴含的牧区发展路径。

  为更有效解释牧区城镇化背景下当代牧民的流动现象及其对草原生态治理的作用,本文提出“牧民流动性”概念。既有的“流动性”概念主要指,根据草场状况,牧民和牲畜在不同草场之间移动的传统牧业生计模式,其本质是“牧业流动性”。而 “牧民流动性”是指,牧民根据生活和多元生计的需要,在牧区和城镇之间往返流动的当代牧民生产生活模式。牧民流动性承载着多重社会意涵,不仅体现为牧民通过流动的方式,应对生产、生活方式的变迁以及各种不确定性,同时,也蕴含着牧民利用本土知识、社会资本、互惠观念等维持社会秩序、实现社会治理的意涵。通过“牧民流动性”概念,本文意在阐释牧区城镇化进程中,牧民应对政策变迁的主体能动性及其推进草原生态治理的过程和机制。本文认为,如果能把牧民流动性的实践因素与既有的牧区城镇化政策结合起来,或许能够形成一种真正意义上的草原生态环境保护与牧区社会经济发展双赢的制度安排。

  本文通过对内蒙古清水区21的实地研究,将流动性纳入牧区城镇化与草原生态治理的分析框架,探讨流动性与牧民可持续生计、牧区重建、草原生态治理之间的关系,在此基础上,探索牧区城镇化与草原生态治理的新思路。清水区位于内蒙古西部,是一个集牧区、农区、工业园区与中心城镇四大主体功能为一体的自治区级开发区,其土地面积为5604平方公里,下辖9个牧业村、8个农业村和1个社区居委会,总人口1.4万人,农牧业户籍人口9000人。笔者对清水区的实地调查始于2002年对该地区草原荒漠化与生态移民问题的研究。2011年至今,笔者将研究重点聚焦到清水区的草原生态治理与城镇化建设,对其中实施牧区城镇化的9个牧业村进行了累计8个月的实地调查,本文所用实证资料即源自对这9个牧业村的调查。

  面对20世纪80年代以来日渐突出的草原生态问题,国家承担了草原生态治理的主要责任。22在处理复杂事物时,现代国家总是希望能够发展出简单化、标准化与集权化的方式,实现社会的管理。23在国家主导的草原生态治理逻辑中,最简单的办法莫过于将牧民从牧区搬离。牧区城镇化在很大程度上延续了这一治理逻辑。

  在清水区,无敌炸金花牧区城镇化是当前草原生态治理、牧区发展与牧民转型的主流政策手段。在具体实践中,地方政府主要通过“草原生态补奖”“游牧民定居”“住房补贴”等资金支持和政策引导的方式,鼓励牧民自愿从周边草原牧区迁往中心城镇,从而控制牧区人口和牲畜数量,让草场得以休养生息,进而改变草原整体生态恶化的状况。同时,地方政府通过发展工业与服务业的方式创造就业岗位,促使牧民从传统的牧业生计中脱身出来,在转变生计方式的基础上实现转产增收。

  2010年,政府开始推行游牧民定居项目,每户补贴35000元。我看牧区的房子也不能长期住人,就利用那个项目在镇上盖了现在的房子。2012年的时候,政府又出了一个移民扩镇的项目,每户补贴25000元,政府统一在镇上给盖房。我们村大部分牧民通过这两个项目都搬迁过来了。(村干部访谈,编号20140801B)

  需要指出的是,在清水区,牧民定居城镇不只是地方政府推动的结果,也是牧民自主选择的结果。随着牧区的发展,虽然牧民的生产生活条件得到一定程度的改善,但总体而言,在现代信息技术、医疗卫生、教育条件等方面,牧区发展仍然相对落后,牧民需要通过城镇化去享受现代生活的便利。与此同时,随着“双权一制”24的实施与草原产权的稳定,围栏放牧显著降低了牧业生产的劳动强度,对草原载畜量的限制使牧业生产也不再需要太多的人力,造成牧区劳动力剩余。加之近年来牲畜价格低,许多牧民生产生活陷入困境,亟待寻找新出路。而牧民进城之后,不需要放弃原有的草场,草场使用权仍然属于牧民,他们还可以享受“草原生态补奖”。因此,清水区牧民自愿作出进城居住与发展的决定,牧区城镇化成为政府推动与牧民自主选择的社会过程。

  从生态治理的角度看,牧区城镇化的逻辑在于推动牧民搬离牧区、定居城镇,在实现其生产生活方式转型的基础上,减轻对草原的利用程度,达成草原生态治理的目的。包括牧民搬迁后的草场禁牧、牧区房屋拆除,以及一系列为了推动牧民进城所提供的优惠政策,都在一步步引导牧民往城镇迁移。这一模式的牧区城镇化呈现出典型的限制牧民和牧业流动性的特征。从现实情况看,牧民搬离牧区、定居城镇,人为割裂了牧民与草原之间唇齿相依的关系,造成牧区人、财、物向城镇集中的同时,也带来了牧区治理的空心化,引发草原生态治理的新问题。

  牧区城镇化为草原生态治理带来新的契机,并不意味着草原生态治理的任务已经完成。近年来,随着草原生态环境保护政策的持续推进以及牧区城镇化进程的不断加快,清水区禁牧草原面积和转移禁牧的牧民数量都有大幅增加。在实地调查中发现,随着草原禁牧与大量牧民搬离牧区,清水区产生草原新生态问题。

  随着牧区城镇化的推进,牧区常住人口逐渐减少。如今,在牧区放牧的主要是四五十岁的中年人,青年人大部分已经定居城镇,老年人肩负起在城镇照顾孙辈上学的任务,同时将城镇作为养老的地方。一些已经适应城镇生活的家庭甚至直接举家搬迁、定居到城镇。随着牧区城镇化的推进与牧民大规模进城定居,牧区的治理资源也在逐渐流失。牧民在牧区的居住格局本身就很分散,随着牧区人口减少,牧民更是呈现零星分布之势,更难组织起来,牧区治理的空心化问题十分严峻。通过在清水区的实地调查发现,如今有能力且又愿意留在牧区担任村干部的“能人”越来越少,牧区社会自治组织出现“没人选”与“选人难”的状况。村委会等基层组织以及一些社会化的服务机构功能也日趋弱化,甚至慢慢退出牧区,大部分牧业社区直接将办公点设在城镇,牧民有事直接去镇上找村干部。

  随着本地牧民搬离草场,牧区治理资源流失,牧区“治理难”与“无人治理”状况对外地人的监管和威慑力减弱,给了外地人偷挖、盗采草原动植物的机会。

  搬迁后,草场上没有什么牲口和人了,周边外地来的人过来抓蝎子、挖苁蓉、搂发菜。我们这一家子花几万块钱把围栏拉上,结果他们破坏掉围栏,草场被挖成一个个大坑。外地人一来一群,现在牧区人口少,一家一户没办法禁止那些人。(牧民访谈,编号20140823A)

  草原生态是一个复合性的功能系统,人、草、畜及各种草原动植物等生物群落都是草原生态系统的组成部分。清水区荒漠草原盛产野生蝎子、苁蓉、发菜等沙生动植物。苁蓉寄生在沙生植物梭梭树、红柳树等的根部。梭梭、红柳根系庞大,纵深可达几米甚至几十米,如此盘根错节的根系结构对于防风固沙与水土保持有着重要的生态价值。野生蝎子是蝗虫、草鳖等草原虫害的天敌,被赋名“草原卫士”,对有效控制和预防虫害的发生起着至关重要的作用。

  蝎子、苁蓉等除具备重要的生态价值外,也被视为名贵的中药食补材料,被广泛应用于医药等领域,价格不菲,市场需求量大。发菜与“发财”发音相似,在一些地区受到追捧。在经济利益的刺激下,周边省份的一些人大肆涌入清水区草场挖苁蓉、抓蝎子、搂发菜。苁蓉的根寄生在梭梭与红柳树的根系之间。因此,梭梭、红柳的根有多深,就得挖掘多深的坑洞,才能将苁蓉完整取出。而这些人把苁蓉挖出后并不会将坑洞重新填埋,在草原上留下一个个纵深可达几米的坑洞。根系裸露的梭梭、红柳被风吹倒,失去防风固沙的作用。蝎子昼伏夜出,因此抓捕一般在夜间进行。白天这些外地人通常住在山里的防空洞或者直接在草场上安营扎寨,砍伐草原上的灌木烧火做饭,不仅导致大面积的草场植被严重破坏,也时常引发火灾。蝎子数量剧减,破坏了草原生态链。采发菜需要用钢丝铁耙在草场上来回搂,被铁耙搂过的草场植被需要两三年的时间才能恢复,在降水稀少的年份,极易沙化。

  当地牧民深知这些沙生动植物对于草原生态保护的重要意义。因此,即使是在市场力量的刺激下,牧民通常也不会大量抓捕、采挖。采挖过后,牧民会将坑洞填埋平整,以保护脆弱的生态环境。如今,随着当地牧民大规模搬离牧区,在清水区,偷挖、盗采已经从2006年25的局部现象发展为普遍化的草原生态破坏行为。从清水区农牧局了解的数据显示,目前,由于偷挖、盗采面临沙化的草原面积超过200万亩,占该区草原总面积的1/3以上。随着偷挖、盗采行为的增加,还时常伴随着破坏牧民围栏和房屋、偷盗牲畜、打架斗殴等一系列事件的发生。外地人与当地牧民之间的冲突加剧,影响牧区的社会稳定。

  此外,北方草原地区自然条件总体较差,降雨少、蒸发量大,草原生态系统脆弱,极易发生雪灾、旱灾、火灾及鼠虫灾害。数千年来,作为草原上的生产生活者,牧民正是通过移动放牧来适应和保护干旱半干旱的草原生态环境,对抗各种自然风险。如今,随着牧区禁牧与人口转移,牧区人口和牲畜减少,导致这些灾害高发。

  现在草原生态好了,但没有羊吃草,草、落叶一年年在地面上覆盖的越来越多,一旦着火控制不住,前年我们这里刚发生过大型火灾。起火之后100多公里全部着起来,损失相当惨重。还有很多植被本来就需要牛羊吃,不然就自然死掉。比如黄蒿,今年牲畜不吃,明年就枯死。草原没有牲畜、没有人,还是不行。(牧民访谈,编号20170802)

  为防范草原火灾,遏制外地人偷挖、盗采行为,维护草原生态平衡与社会稳定,地方政府的草原监管部门耗费了大量人力、物力和财力进行监察、治理。然而,清水区草原面积多达3600多平方公里,且连年干旱,火灾防控难度极大。另外,外地人进入草原偷挖、盗采行动灵活、分散,政府监管困难,相关法律条文对于惩治这种滥采滥挖、破坏草原的行为存在一定程度的缺失,致使执法人员抓到这些偷挖、盗采的外地人,也找不到明确的法律依据,通常只能没收其工具并施以一定的经济处罚。相关部门试图通过市场监管打击收购与贩卖野生蝎子和苁蓉的行为,但由于监管力量有限,问题仍然难以解决。

  “人”和“畜”是复合性草原生态系统内的关键一环。在长期牧业实践中,牧民与牲畜、草原以及其他生物群落相依相存,实则形成了一种相互适应的关系。对于传统的游牧民,草原和依靠草原生长繁殖的牲畜是牧民生产生活的全部资产,失去草场、破坏草场就意味着对生产资料的破坏。牧民具有保护利用大自然的传统生态环境意识。例如,蒙古民族世代流传下来的不掘地、不轻易破坏植被、不污染水源、不乱砍树木、禁止在一处久驻、按季节有计划地狩猎等行为禁忌和本土生态知识。26

  总之,牧民不仅是草原生态环境的利用者,同时也是草原生态环境的保护者,他们的存在对于草原生态系统的维护至关重要。在当下的环境政策实践中,如果一味强调牧民搬离牧区、定居城镇,不仅会造成牧区人、财、物的流失,也会带来牧民流动性的消解与牧区社会治理资源的消失,这在影响牧民生计与草原生态的同时,最终会影响到牧区城镇化的可持续发展。

  清水区牧区城镇化过程中出现的草原生态治理新问题提醒我们,牧区城镇化不是牧民的终结,也并非需要实现草原的“无人化”与“无畜化”。牧区发展与草原生态治理需要牧民的参与。实际上,在牧区城镇化发展过程中,因牧民外流导致的牧区治理空心化问题也日渐被认识到。在近些年的政策实践中,国家开始通过相应的制度设计来应对和解决这些问题。而如何在推动牧民可持续生计发展的基础上实现草原生态环境保护,是政策制定及其实践中的关键问题。清水区通过建立牧业合作社和发展草原生态旅游业推动牧区重建和草原生态治理的案例,值得我们深入分析和总结。

  党的十八大报告明确提出“发展农民专业合作和股份合作,培育新型经营主体”,2013年中央一号文件进一步提出“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营”。在中央政府的政策支持下,清水区地方政府开始推动合作社建设。经过几年的探索,清水区牧业合作社经营已进入相对稳定的发展阶段。事实上,在牧区城镇化政策实施多年之后,地方政府也注意到了牧区社会治理与生态环境保护的新问题。对于牧业合作社建设,地方政府表现积极,并在资金、技术、政策等各方面提供支持。通过对清水区牧业合作社经营的实地调查,笔者发现,合作社在牧区劳动力和生产资源的整合以及社区治理能力的提升等方面发挥了重要作用。

  基于游牧传统发展起来的合作精神一直是牧区文化的灵魂所在。如今在牧区放牧的主要是20世纪60年代前后出生的一批中年牧民。在实地调查中发现,这些牧民对于参与牧业合作社态度积极。除城镇就业不足的因素外,牧区人口减少、劳动力短缺造成的牧业经营困难也是牧民愿意参加合作社的一个主要原因。随着牧民搬迁,过去依赖家庭或大家庭合作的工作,如搭棚圈、接羔子、配种、剪羊毛等,现在都难以在家庭内部解决。如牧民所言,虽然在牧业经营需要密集人力时,那些生活在城镇的家庭成员也能够临时过来应急,或者可以雇人帮忙,但由于牧业经营的专业性,并非所有人都能胜任。

  现在镇上能雇佣的人大多是从外省农区来的,要他们背西瓜、收玉米还行,牧业上的活他们还真干不了。上次我大儿子跑运输去了,我就找了几个外地人来给剪羊毛。他们手生,一剪刀下去,羊毛没有剪下来,倒把羊给戳伤了。再说,牧区偏远,外地人来干活价格还高,我们有的时候还真雇不起。(牧民访谈,编号20140730A)

  由于劳动力短缺引发的牧业经营困难在人口转移后的牧区较为普遍。如今,随着合作社在牧区的推广,那些有过集体化时期合作互助经历的中年牧民开始自发探索牧区内部的合作经营之道。例如,清水区查汉村借助政府的项目支持,于2015年在牧区创办了牧业合作社。在畜牧业经营过程中,合作社成为牧民的组织平台,在合作社的协调下,牧民被重新组织起来。在牧业经营需要密集人力的时候,牧民相互之间分工合作,共同完成相应工作,有效解决了畜牧业经营劳动力不足的问题。为最大程度避免牧民“搭便车”的行为,增强牧民经营畜牧业的责任感,使其真正成为牧业生产的主体,合作社进行了相应的探索。例如,查汉村的牧业合作社让牧民自己出资解决棚圈、牲畜等,村委会主要负责提供场地、粉碎机、水电等基本设备条件,并制定相应的组织规范等。27合作社根据牧民能力对其进行劳动调配,有的担任放牧员,有的负责舍饲育肥,有的专职饲草料种植,有的进行畜产品销售,实现了牧区劳动力的重新整合。

  在清水区,牧业合作社经营还为草原产权重组与草场资源整合提供了新途径。自草场承包以来,牧民的牧业生计一直处于产权明晰化基础上以家庭为单位的小规模生产阶段,移动放牧和规模化发展都受到限制。而合作社经营实践鼓励牧民通过租赁的方式将草场流转到合作社进行统一规划利用。这不仅扩大了合作社的经营规模,而且恢复了移动和有弹性的牧业经营方式。例如,清水区的塔拉村合作社为合理利用草场,在合作社的组织、协调下,一些牧民拆掉自家草场上的围栏,将草场重新整合在一起,一定程度上恢复了跨界移动放牧。

  根据对清水区9个牧业村的实地调查,截至2017年,清水区已经成立了近20家牧业合作社。虽然不同的合作社在合作内容和方式上并不完全相同,发挥的作用也存在差异,但牧民通过合作社在草场利用、畜牧饲养、畜产品销售、劳动力和生产资料利用等领域所进行的广泛合作,实现了畜牧业的产业化经营和传统牧业生计的转型,提高了牧区的组织化程度和自治能力。

  清水区所属盟市生态旅游资源丰富。近年来,借助国家生态文明建设和推进绿色发展的政策契机,地方政府大力推动生态旅游业发展。28清水区牧区拥有独具特色的蒙古族草原文化与自然生态资源。随着草原生态改善,金色的沙海、众多的湖泊、辽阔的草原与丰富的生物多样性为清水区发展草原生态旅游提供了有效支撑。在地方政府的引导和支持下,清水区草原生态旅游业获得快速发展。依托丰富的旅游资源,一些村成立了旅游专业合作社。如清水区的乌兰村210户牧民通过参股的方式全部加入了旅游专业合作社,依托合作社,在景区直接从事旅游项目经营的牧户达60%以上。

  牧业合作社主要参与者大多为中年牧民,而草原生态旅游业则主要由年轻一代牧民经营。年轻牧民缺乏从事牧业的经验和技能,对于经营草原畜牧业意愿也低。在访谈中,一位牧民告诉笔者,30岁以下的年轻牧民基本都不在牧区,大部分在外打工,牧区没有大专学历以上的牧民。这意味着牧业生计、草原生态环境保护和牧业文化传承面临后继乏人的危机。但从访谈中可以看出,草原生态旅游业的发展不仅吸引了大量外来游客,也为年轻人创造了就业机会,对吸引青年牧民返回牧区起到了推动作用。

  我在自己的草场上开出一片地,挖出一个大水坑,种点树、苜蓿什么的,弄了圈,养上羊。羊出的那些粪弄出来种点蔬菜,再散养点鸡。家后面还挖一口井,我把水泵架上,自己搞了喷灌,整个弄成了一个小型的牧家游,每年可以接待不少游客。现在我年纪也大了,快60岁了,干不动了。由于每年的收入还可以,我儿子已经从城里回来,开始接着干了。(牧民访谈,编号20170720A)

  不管是政府主导的旅游景区建设,还是牧家游等家庭式生态旅游,都促进了传统牧民的生计转型。牧区草原生态旅游业的发展需要依托草原文化与生态资源,生态旅游业的兴起也激发了年轻牧民参与草原生态环境保护以及学习本土生态知识的热情。在清水区,年轻一代牧民开始采取一种欣赏、赞美的态度重新审视自己所属的传统文化。他们与父辈一样,参与到牧区建设进程中。

  当前北方草原牧区将城镇化建设的大部分精力放在了推动牧民城镇定居与就业上。而牧民从牧区搬迁进城镇,不仅意味着居住空间、生计模式的转变,也意味着牧民从一种资源环境系统到另一种资源环境系统的转移。在这一过程中,牧民在长期生产生活实践中所形成的草场资源利用的知识系统、草原生态环境保护的本土知识等也随之转移。换言之,牧区人口结构的改变使得牧区社会治理的组织基础、草原生态环境保护的本土资源等发生了重大变化。从清水区的案例看,当前阶段,政府主导的牧区重建成为推动牧区新型城镇化和再造牧民流动性的制度资源。笔者认为,牧区城镇化进程中草原新生态问题治理的关键在于推动牧民重返牧区,以发挥他们在草原生态治理中的主体性作用。

  北方草原生态退化及治理的实践经验表明,牧区发展绝不能再走“生态影响生计、生计破坏生态”的老路。不论是牧区人口数量还是牲畜数量,都需要以牧区环境承载力为基础,维持人草畜的平衡。因此,牧区重建不是简单地推动牧民大规模回归牧区或复旧传统牧业生计,而是在尊重、顺应草原生态系统的基础上,促进牧民生计转型与多元发展,引导牧民合理回流牧区,发挥其经济、社会、生态的功能。清水区通过建立牧业合作社和发展草原生态旅游业的方式,对城乡发展资源、治理资源和牧民互惠合作规范、文化传统等进行了整合和再造,不仅促进了畜牧产业化、合作化、专业化经营,同时也为牧民提供了更丰富的生计方式,实现了牧区社会的再组织与再创造。随着牧区重建的推进,牧区对牧民的吸引力增加,越来越多的牧民开始选择重返草原。

  如今在牧区基本没有长期住着的人,大都像我一样,在牧区还养着点羊,这边一个家,那边一个家,来回两边跑。我们家养的羊少,一百多只,别人有两三百的。我们家还有一个大车,主要是往牧区和工地上送水。牧区的羊主要是我父母代养,我也经常往那边跑。有时候在这边太累了,就跑到牧区住一两天,那边清静一点。(牧业合作社社长访谈,编号20170724A)

  在清水区,以牧业合作社、草原生态旅游业等方式推动的牧区重建,为牧民提供了回流牧区的条件和动力,在交通、通讯等现代技术的支持下,牧民在城镇与牧区间往返流动成为可能。如今,清水区牧民的生计模式基本为“定居在城镇,生产在牧区”,牧区、城镇两边都有家。牧民既可以选择在城镇就业、生活,也可以选择在牧区继续经营畜牧业,或两者兼顾。牧民借助摩托车、越野车、小轿车等现代化交通工具,在牧区与城镇之间往返流动,重新过起了流动的生活,以新的形式延续着游牧时代的流动传统。通过这一方式,牧民在享受现代城镇生活便利的同时,主动参与到牧区重建中。这一过程不仅使牧区逐渐恢复了生命力,牧区空心化现象得到缓解,也促进了牧区新型城镇化发展。

  清水区案例给我们的启示是:不能将牧区城镇化简化为一种牧民城镇定居与城镇就业的简单形式。基于牧区与城镇统筹发展的视角及牧民的流动性实践,我们可以通过一定的组织方式、技术标准、制度建设,推动牧区从传统粗放型的牧业经济向现代集约型转化,发展出一种有利于牧民在“牧区—城镇”间往返流动的牧区新型城镇化。与以往游牧时代的流动不同,牧民在牧区与城镇间流动的方式具有更强的社会适应性和生存保障性。逐水草而居归根结底是从牲畜和自然出发的,主要强调的是牲畜在草场的(边界以内或者跨越边界)流动,目的是为了适应自然资源的不确定性,维持牲畜生长。在这一过程中,牧民的自主性要服从于牲畜的生存,牧民的流动是为了顺应牲畜流动的需要。而城镇化背景下牧民流动是以人的自主性为中心的。换言之,牧民在牧区与城镇间往返流动的城镇化是以牧民为核心的新型城镇化,符合“以人为本”的城镇化建设原则。

  牧民与牧业文化是中华民族文化多样性的体现,推进牧区城镇化建设绝不能以牺牲牧民生计和牧业文明为代价。流动性的城镇化并没有使牧民传统的生计方式变得多余,相反,城镇生活的兴起反而为牧民提供了更多选择。城镇化背景下的牧区重建与牧民流动性的再造使得牧民获得了个人发展的自由、流动的自由和生计方式选择的自由。那么,牧民在牧区与城镇间往返流动的新型城镇化对草原治理的空心化与新生态问题的解决起到什么作用?在现代情境下,牧民的流动性是否仍然蕴含着草原生态治理的合理资源?

  梳理20世纪80年代以来的一系列草原生态治理政策,可以发现,从草畜承包到牧区城镇化,国家日渐将生态治理的重点从减少草原载畜量转变为引导牧区人口的转移安置,草原生态治理特征也呈现出从对草场、牲畜等物的管理转变为对牧民人口的管理。在这一过程中,牧民主要以两种面貌出现:一是草原生态问题的制造者;二是草原生态治理的利益牺牲者,他们承担起草原生态破坏的责任,较少享受生态治理的效益。

  笔者认为,游牧作为一种组织有序的集体行动,必须依靠牧民间的相互合作来抵御自然风险和应对长途迁移。在这一过程中,牧民形成了一种以流动性的合作为基础的社会组织方式,牧民关于草原生态治理的本土知识正是在这一社会组织方式的支撑下发挥着作用。29牧民以流动性为基础建立起来的合作关系、组织方式、本土知识等,使他们可以在不平衡、不稳定的自然环境下维持牧业生计,确立社会秩序与集体认同,形成保护自然、互惠合作的集体规范,以维持草原生态环境与游牧生计间的平衡关系。

  延续流动性的分析逻辑,本研究认为,在当前情境下,流动性是牧民面对生计方式与生活方式变迁作出的适应策略,流动不仅是简单的地理空间上的位移,更是牧民抵御各种风险、应对各种变化的有效方式。通过流动,牧民作为能动的主体,既参与到牧区城镇化进程中,又参与到牧区重建进程中。当前牧区治理的空心化与草原新生态问题产生的关键原因不在城镇化本身,而在于牧民的流动性在牧区城镇化过程中不断遭遇消解,导致牧民以流动性为基础形成的合作关系、组织方式、本土知识等难以发挥作用。

  牧民流动性与国家治理相关联。一方面,牧民的流动性带来了国家治理的困难,成为斯科特笔下逃避国家统治的艺术;30另一方面,牧民的流动性也可以发展成为辅助国家治理的力量。牧区城镇化进程中草原新生态问题治理的实践经验表明,草原生态治理无法单纯依靠政府、市场等外在力量去实现,仍需要牧民之间的流动性合作。笔者引入牧民流动性概念,不仅将牧民作为草原生态环境保护的参与者和实践者,更重要的是强调把牧民在长期游牧经济中积累传承下来的那些仍有适用意义的组织方式、合作观念等重新整合进新时期的实践中。将牧民流动性实践因素与既有的国家、市场力量相结合,探寻草原生态治理的合理路径。在清水区,牧民在“牧区—城镇”间往返流动使得草原上重新出现牧民的身影,牧民重回牧区经营畜牧业起到了照看草场、防火减灾、监督和防止外地人破坏草原的作用。

  外地人进入牧区草场具备极强的流动性,不易于监督管理。面对这一问题,清水区各村依托牧业合作社,成立了牧民联防小组,采取流动性合作的策略,灵活应对。联防小组3—4人一组,流动巡逻。遇到单独或人数不多的破坏草场的外地人后,会及时对其进行制止驱赶。遇到有组织的、人数众多的外地人,联防小组便会通过手机等通讯工具通知其他小组的牧民以及城镇的村干部、农牧局执法人员等,相关人员得到消息后能迅速组织起来,前往牧区共同驱赶、抓捕违法滥捕人员。在清水区调查期间,笔者多次见到居住在城镇上的查汉村书记接到联防小组报告,集合相关人员,半夜带着探照灯、绳索等工具驱车前往牧区抓捕偷捕人员。

  外地人大多晚上趁着天黑,开着摩托车、面包车、农用车或小型货车,成群结队到牧区。抓蝎子必须得用紫光灯照,31只要草场上有紫光灯,我们远远地就能看见,蓝光一片一片的,我们就联合去抓人。这个必须联合去,不然他们不怕,开着摩托车直接往我们身上撞。(村干部访谈,编号20170805B)

  草原牧区是一个集社会、经济、生态等各方面为一体的复合体。草原生态问题引发牧民生计与牧区发展问题,成为推动牧民搬迁进城的关键因素,而草原新生态问题的解决需要拉动牧民回流牧区,发挥他们草原生态治理的资源和能力。而若要拉动牧民回流牧区,需要以牧民在牧区生计及发展问题的解决为前提。在清水区,城镇化背景下的牧区重建丰富了牧民生计、增加了牧民收益,为牧民流动性的再造提供了条件,进而为牧民保护草原生态环境提供了动力。面对屡禁不绝的外地人偷挖、盗采野生动植物的行为,牧民在地方政府、村干部的组织下,联合起来成立了以联防小组为主要形式的草原管理小型合作团体,利用熟悉地形的优势,多次配合政府部门抓捕破坏草场的外地人。牧用流动性的合作方式,建立起绿色屏障,共同抵御破坏草场的行为。同时,牧民在草场上经营畜牧业、流动巡逻,也起到草原火灾监测预警和维持边疆稳定的作用。

  生态状况不仅是牧民迁移进城的推力,也是拉动牧民回流牧区的动力。而牧民能从生态治理中受益,共享生态环境保护的效益,对于发挥牧民在生态环境保护中的积极性至关重要。中国长期以来形成的定居化草原生态治理政策将牧民作为生态治理的对象,牧民无法从草原生态环境保护中受益。因相关政策实践未能充分认识和利用作为利益相关方的牧民所具备的生态治理意愿与能力,导致草原生态治理出现诸多问题。在清水区牧区新型城镇化与草原生态治理过程中,牧民既可以利用牧区城镇化这一草原生态治理政策加速实现自身城镇化,也可以利用牧业合作社等相关牧区发展政策维持、恢复和发展牧业生计。牧民通过在牧区与城镇间往返流动,共享政府主导的草原生态环境保护效益,既避免之前生态治理实践中出现的权益受损现象,也在城乡流动与城乡合作过程中,成为草原生态环境保护的参与者和实践者。

  综上,牧区城镇化建设对草原生态治理提出了新挑战,同时也为草原生态治理提供了新思路。在城镇化过程中,我们要认识到牧民对于城镇化的真正需求,强调并激发牧民与基层组织在生态治理中的主动性和创造性。在清水区,牧区新型城镇化不仅推动了牧业人口向非牧产业转移,也促进了畜牧产业化经营,再造了牧民的流动性。流动性的再造使牧民对草原生态环境保护的主体性作用得以发挥。随着草原生态状况的改善,流动性的城镇化发展模式对草原生态环境与牧民发展的积极影响也逐渐被地方政府所认识。内蒙古清水区牧区城镇化与草原生态治理的案例表明,牧区城镇化并不意味着牧民要放弃牧业生计,而是在城乡统筹发展、城镇与牧区联动的经济社会架构中,再造并利用牧民的流动性,实现牧区、牧民以及牧业的现代化,进而促进牧业发展、牧民增收与牧区生态环境保护的共赢。

  从中国的草原到世界的草原,牧区开发与草原保护之间的矛盾与冲突广泛存在。有的地方在现代产权的框架下探索应对之策,有的地方则依靠国家的干预寻求问题的解决之道。内蒙古西部地区牧区城镇化与草原生态治理的实践经验表明,要全面了解当前草原生态治理所面临的挑战,不能忽视牧民的主体性地位,其中的关键在于通过牧民流动性的再造,促使牧民参与草原生态治理。

  在长期牧业生产实践中,牧民认识到,流动的生产生活方式既繁荣了蒙古高原的牧业经济,也保护了牧民与牲畜免受草原退化的威胁。因此,牧民采取移动放牧的方式来维持人与自然之间关系的动态平衡。在很长一段时间里,地方政府主导的草原生态治理方式不仅没有充分认识到牧民流动性的重要性,相反,包括牧区城镇化在内的定居化政策在实践过程中不断限制或消解牧民的流动性,导致草原生态治理出现新问题。

  与游牧通过畜群流动来实现草原生态环境保护类似,在牧区城镇化背景下,牧民在牧区与城镇间往返流动,成为推动草原生态治理的新路径。本文提出牧民流动性概念,强调牧区城镇化与草原生态治理需要认识并发挥牧民的流动性特点,传承和发展牧民的生态价值,重视和推进牧民在这一过程中的主体性地位。在当前大规模跨界游牧已无可能的时代背景下,无论是过去的生态移民,还是现在的牧区城镇化,草原生态治理的关键在于将问题的焦点从定居、限制牧民流动转移到促进牧民流动上,充分认识城乡统筹发展进程中牧民的流动性特征,进而发展出符合这种流动性特征的制度设计。

  在新型城镇化进程中,通过体制机制创新和政策体系完善来促进城乡融合发展和资源要素双向流动,是实施乡村振兴战略的关键环节。在这一过程中,如何激发农牧民城乡双向流动的成长性和创造性,发挥农牧民在乡村振兴过程中的主体性作用,是乡村振兴的动力基础。在内蒙古清水区牧区城镇化的具体实践中,以牧业合作社、草原生态旅游业等新的组织方式和生计方式推动的牧区重建,使得牧民能够在牧区与城镇间往返流动,牧民在享受城镇多元生计与现代生活方式的同时,从事牧业生计和保护草原生态环境,推动牧区城镇化与草原生态治理的双赢,从而在产业、人才、文化、生态、组织等方面推动乡村全面振兴。

  事实上,由于农村牧区基础设施建设和公共服务供给水平仍相对落后,在现有的制度框架和政策体系下,虽然国家在资金、政策等方面予以扶持,但大部分农村牧区在吸引外出务工农牧民回流参与乡村建设方面仍面临困境。这也正是当前乡村振兴所面临的重大挑战。在这一大背景下,作为生态屏障的中国北方草原地区,探索发挥牧民流动性特点的乡村振兴路径,成为化解草原生态保护与牧区发展的内在冲突的重要途径。

  需要指出的是,本文作为个案研究,一方面可以对牧区城镇化背景下草原生态治理的过程和机制进行比较深入的阐释,另一方面,基于内蒙古清水区的个案研究所得出的结论和理论观点是否适用于其他牧区,尚需更多的经验研究验证。

  1.参见李强:《影响中国城乡流动人口的推力与拉力因素分析》,《中国社会科学》2003年第1期。

  2.参见付伟:《城乡融合发展进程中的乡村产业及其社会基础——以浙江省L市偏远乡村来料加工为例》,《中国社会科学》2018年第6期;李强:《“就近、就地”城镇化可破“异地”困局》,《中国城市报》2015年11月23日,第2版;夏柱智、贺雪峰:《半工半耕与中国渐进城镇化模式》,《中国社会科学》2017年第12期。

  3.高永久、邓艾:《藏族游牧民定居与新牧区建设——甘南藏族自治州调查报告》,《民族研究》2007年第5期。

  4.张涛:《甘南藏族自治州牧民定居模式与效应分析》,《甘肃社会科学》2003年第6期。

  5.李志刚:《牧民定居与小城镇建设——甘肃阿克塞哈萨克族自治县的案例研究》,《社会》2004年第12期。

  6.滕驰:《内蒙古牧区新型城镇化进程中人口转移问题与对策研究——以W 旗为例》,《中央民族大学学报》2017年第1期。

  7.参见荀丽丽:《再造“自然”:国家政权建设的环境视角——以内蒙古S旗的草原畜牧业转型为线.王晓毅:《从承包到“再集中”——中国北方草原环境保护政策分析》,《中国农村观察》2009年第3期。

  9.王晓毅:《制度变迁背景下的草原干旱——牧民定居、草原碎片与牧区市场化的影响》,《中国农业大学学报》2013年第1期;张倩:《蒙古国草原畜牧业的转型及其对中国牧区发展的借鉴意义》,中国社会科学院社会学研究所农村环境与社会研究中心主编:《游牧社会的转型与现代性·蒙古卷》,北京:中国社会科学出版社,2013年,第1—4页。

  15.王明珂:《游牧者的抉择:面对汉帝国的北亚游牧部族》,桂林:广西师范大学出版社,2008年,第26页。

  16.参见荀丽丽:《与“不确定性”共存:草原牧民的本土生态知识》,《学海》2011年第3期。

  17.韩念勇:《“适度”至上:面对一个半自然生态系统》,韩念勇主编:《草原的逻辑——顺应与适度:游牧文明的未来价值》,北京:北京科学技术出版社,2011年,第86页。

  18.在内蒙古牧区,“行政村”称“嘎查”。本文用“村”统称牧区的“嘎查”和农区的“行政村”。

  19.孔德帅等:《牧民草原畜牧业经营代际传递意愿及其影响因素分析——基于内蒙古自治区34个嘎查的调查》,《中国农村观察》2016年第1期。

  20.厉以宁:《牧区城镇化的新思路》,《北京大学学报》2012年第1期。

  22.参见王晓毅:《生态移民:一个复杂的故事——读谢元媛〈生态移民政策与地方政府实践〉》,《开放时代》2011年第2期。

  23.参见詹姆斯·斯科特:《国家的视角:那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》,王晓毅译,北京:社会科学文献出版社,2011年,第386页。

  24.自20世纪90年代,为解决草原产权制度安排不合理引起的草场退化问题,内蒙古自治区政府推进草牧场“双权一制”改革,将草场所有权落实到嘎查(村),使用权落实到户,并实行承包责任制。

  25.清水区牧区2005年开始禁牧,全区9个牧业村从2005年陆续开始移民搬迁。

  26.参见贺其叶勒图:《蒙古民族游牧经济与传统生态环境意识》,《内蒙古大学学报》1998年第4期。

  27.查汉村牧业合作社社长告诉笔者,之所以不负责统一给牧民修建棚圈、提供牲畜,是因为从以往项目建设的经验发现,牧民参加项目不是为了发展牧业生计,而是为了得到项目修建的棚圈和牲畜。

  28.在近年的政策实践中,清水区所属盟市S盟将生态旅游业作为推动地方发展转型的重要方式。2017年,S盟进一步提出将全盟打造成为“国际知名旅游目的地和国家级全域旅游基地、国家级自驾游基地”的目标。

  29.参见荀丽丽:《对草原本土生态知识的再认识》,韩念勇主编:《草原的逻辑——顺应与适度:游牧文明的未来价值》,第66—69页。

  30.参见詹姆士·斯科特:《逃避统治的艺术:东南亚高地的无政府主义历史》,王晓毅译,北京:三联书店,2016年,第5—7页。相关研究还涉及牧民如何依据复杂多变的社会情境,通过流动来应对地方政府管控的实践经验。例如,牧民通过改变放牧时间和放牧地点,如选择夜间放牧或将牲畜赶至相邻地界外省草场等流动放牧的方式,躲避地方监察人员。参见王晓毅:《互动中的社区管理——克什克腾旗皮房村民组民主协商草场管理的实验》,《开放时代》2009年第4期。

  31.据牧民介绍,蝎子的外壳在紫光灯照射下会发出蓝色的光,而蝎子又惧怕强光,遇到夜间紫光灯照射后便会蜷缩不动,极易抓获。

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